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最高人民法院民二庭負責人就《執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》答記者問

2018年06月23日 次瀏覽

最高人民法院民二庭負責人就《執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》答記者問

  《最高人民法院關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)已于近日頒布實施。為準確理解和適用《指導意見》,本報記者專訪了最高人民法院民二庭負責人,請其就《指導意見》出臺的背景和目的、《指導意見》的主要內容、貫徹落實《指導意見》過程中應注意的問題等談了看法。

  問:請您談談《指導意見》制定的背景和目的是什么?

  執行案件移送破產審查(以下簡稱執轉破)是人民法院司法工作機制的創新。在201524日起實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》中正式確立了執轉破規則,從制度上打通了執行不能案件通過法院移送進入破產程序的通道。但是囿于民訴法解釋的內容、體例和篇幅限制,其對程序繁瑣、細節甚多的執轉破問題只能作出原則性、概括性規定,更加具體詳盡的規則還需要另行細化和明確。這就為制定《指導意見》提供了必要性。在這一前提下,促使我們投入大量精力、下決心盡快制定出臺《指導意見》的背景因素有內外兩個方面。從外部因素看,最主要的是中央提出了供給側結構性改革。為供給側結構性改革提供充分的司法保障,是當前和今后一段時期人民法院服務經濟社會發展大局的重要任務。盡快制定執轉破的司法政策,大力推進執轉破工作的開展,推動破產工作的法治化、專業化、制度化,充分發揮破產制度在拯救生病企業、淘汰落后產能方面的重要功能,是人民法院貫徹中央供給側結構性改革部署的重要舉措。從內部因素看,開展執轉破工作,切實構建“能夠執行的依法執行,整體執行不能符合破產法定條件的依法破產”的工作格局,是人民法院遵循司法規律,完善司法工作機制,有效化解執行領域的“僵尸案件”的需要。大力開展執轉破工作,也是公平保護債權人和債務人合法權益,維護司法公正和司法公信力的需要,是運用破產法治思維和法治方式促進國家治理體系和治理能力現代化的有效方式。正是基于上述背景,民二庭在廣泛征求人民法院內外意見的基礎上,制定出臺了《指導意見》。

  問:執轉破涉及不同法院之間或者同一法院內部不同部門之間的配合、銜接和協調,為保障執轉破工作順利開展,需要嚴格執轉破的條件。《指導意見》對執轉破的條件是如何規定的,設定這些條件有何考慮?

  誠如您所言,執轉破的條件是《指導意見》中的核心內容之一。執轉破的條件既是執行法院判斷是否移送的標準,也是受移送法院審查移送是否合法合規、是否應裁定受理的標準。只有嚴格把握執轉破的條件,才能減少程序轉換的隨意性,確保執轉破機制依法有序高效運行。《指導意見》中明確了執轉破的三個要件:一是對象要件,二是意思表示要件,三是破產原因要件,三者缺一不可。執轉破的對象要件主要涉及執轉破的適用范圍。根據民事訴訟法司法解釋第五百一十三條的規定,執轉破應限于被執行人為企業法人的案件,自然人和企業法人以外的組織作為被執行人的案件不適用執轉破規則。執轉破的意思表示要件是指,執轉破應經過被執行人或者至少一個申請執行人同意。之所以要求這一條件,是由于我國企業破產法規定破產程序啟動采取當事人申請主義,以當事人具有啟動破產程序的意愿為前提。執轉破也應具備當事人具有啟動破產程序的意愿這一意思表示要件。當事人主動提出申請,無疑直接表明了其具有啟動破產程序的意愿;在當事人未主動提出申請的情況下,經人民法院征詢其意見,如當事人同意,也可以表明其具有啟動破產程序的意愿。在被執行人或申請執行人均不同意移送破產審查的情況下,人民法院不能依職權主動啟動執轉破程序,而應按民事訴訟法司法解釋第五百一十六條的規定處理,企業法人的其他已經取得執行依據的債權人申請參與分配的,人民法院不予支持。另外應注意的是,此處所說的當事人同意,僅限于明示書面同意。在當事人既不表示同意也不表示反對的情況下,不能采取默示推定認定其同意。在破產原因要件方面,由于執轉破也是破產程序啟動的一種方式,與當事人自行申請破產時對債務人的經濟狀況要求并無差別,因此,在執行環節判斷是否應將案件移送破產審查時,同樣也要以企業破產法第二條的規定作為依據。執行法官在適用時,可以結合執行環節所取得的相關證據對債務人是否具備破產原因進行具體判斷。一般而言,只要債務人經強制執行,沒有財產或財產無法清償全部債務,即可以認定為明顯缺乏清償能力,就符合破產原因,即具備轉出的實質要件。

  問:我們注意到,《指導意見》對于執轉破案件的管轄有一些新的要求,與以往破產案件的管轄相比有所不同,請您談談這種變化的原因是什么?

  執轉破案件的管轄問題意義重大,直接關乎審判管理、審判任務配置、執轉破的效率,影響破產審判專業化建設。對于執轉破案件的地域管轄,《指導意見》仍堅持了以往的原則,明確由被執行人住所地法院管轄。對于級別管轄,實務當中的認識并不一致。從普通破產案件的級別管轄來看,司法實踐中一直是按照之前的司法解釋,根據在不同級別的工商機關登記的債務人的不同,分別由基層人民法院和中級人民法院管轄。但目前無論是法院外部情況還是內部情況都發生了一些變化。從外部情況看,隨著企業登記制度的改革,企業工商登記權限在很多地方都已經下移,這直接影響到人民法院破產案件任務量的配置;為適應上述情況的變化,執轉破案件的級別管轄也應相應調整。因此,《指導意見》中提出,對執轉破案件可以積極探索實行以中級人民法院管轄為原則、基層法院管轄為例外的級別管轄制度。將執轉破案件主要交由中級人民法院審理,一方面,與中級人民法院設立破產審判庭工作相契合配套,有利于保障中級人民法院的破產案件數量,提高中級人民法院破產審判人員的素質,促進中級法院的破產審判專業化建設;另一方面,主要是考慮全國絕大多數基層法院沒有專門的破產審判庭,破產審判人員也鳳毛麟角,破產審判專業化程度不高,破產案件多由民商事法官審理,在民商事案件級別管轄下移、案件量大幅增加的情況下,基層法院及其法官很難再有精力處理執轉破案件。由中級人民法院審理執轉破案件,有利于平衡案件壓力,從中級人民法院層面上先行推進破產審判機構和隊伍專業化建設。當然,全國也有一部分基層法院,特別是東部沿海省份的基層法院已經建立了專門的破產審判庭,破產審判人員專業水平也較高,具備審理破產案件的能力。對此,可以通過由省級人民法院指定的方式,將執轉破案件繼續交由相關基層法院審理。

  問:執轉破實質是執行程序和破產程序之間的銜接,為保障這種銜接的順暢有序,《指導意見》對執轉破規定了哪些主要流程?

  從工作流程上看,執轉破主要包括決定程序、移送程序、審查處理程序三個環節。執轉破的決定程序主要規范執行部門內部如何做出執轉破決定。為了防止執轉破的隨意性,執轉破決定的做出應當經過承辦人提出意見、合議庭評議、院領導審簽的程序。由于絕大多數執行案件在基層法院,為規范基層法院向異地法院移送案件,基層法院擬向異地法院移送案件時,應先報請其所在地的中級人民法院執行部門審核同意,然后才能移送,以加強對異地移送的監督制約。執行法院決定移送后,應將案件材料移送給受移送法院的立案部門,立案部門經進行形式審查認定材料齊備后,再編制案號,作為破產申請審查案件移送給破產審判部門進行審理。受移送法院對執行法院依法決定移送的案件不得拒絕接受。如其認為移送材料不齊或有誤,影響對被執行人是否具備破產原因作出判斷的,可以要求補齊、補正;如其認為案件不應由其管轄,可以按移送管轄的程序處理。受移送法院接收移送材料后,應對案件是否具備移送條件進行審查,并作出是否受理的裁定。

  需要強調的是,執轉破程序除涉及案件材料移送外,還包括財產的交接或管理的銜接程序。為了便于受移送法院審查有關材料,固定被執行人財產狀況,執行法院做出移送決定后,應當書面通知所有已知執行法院,直至受移送法院裁定是否受理破產案件前,收到移送決定的執行法院應中止對被執行人的執行程序。但是,對被執行人的季節性商品、鮮活、易腐爛變質以及其他不宜長期保存的物品,執行法院應當及時變價處置,處置的價款不作分配。受移送法院裁定受理破產案件的,執行法院應當在收到裁定書之日起七日內,將該價款移交受理破產案件的法院。為防止案件移送后,被執行人的財產處于脫保狀態,在受移送法院裁定受理破產案件之前,對被執行人的查封、扣押、凍結措施不解除。查封、扣押、凍結期限在破產審查期間屆滿的,申請執行人可以向執行法院申請延長期限,由執行法院負責辦理。執行法院收到受移送法院受理破產的裁定后,應當于七日內將已經扣劃到賬的銀行存款、實際扣押的動產、有價證券等被執行人財產移交給破產案件的管理人。雖然企業破產法規定法院裁定受理破產申請的,應當同時指定管理人,但實踐中往往受理與指定管理人并不完全同步,而是有一個時間差,此時執行法院移交的財產可以由受理破產案件的法院暫時保管。通過拍賣方式執行,拍賣成交裁定已送達買受人的;通過以物抵債償還債務,以物抵債裁定已送達債權人的,執行程序均已進行完畢,拍賣財產和以物抵債財產已不屬于被執行人,故無需移交。執行法院已完成轉賬、匯款、現金交付的執行款,也屬于執行完畢的財產,同樣不再移交。

  問:在下一步貫徹《指導意見》過程中,各地法院應注意哪些問題?

  據初步統計,執行不能案件中符合執轉破條件的案件數量非常龐大,如果這些案件在短時間內全部通過法院移送進入破產審查程序,以全國現有的破產審判力量根本無法承受。因此,在貫徹《指導意見》過程中,要針對執行積案的實際情況,堅持先易后難、循序漸進、逐步推開的方針,注意講求執轉破的工作節奏,防止案件大進大出。當前,全國各級法院要按照杜萬華專委、劉貴祥專委在全國法院執轉破視頻會議上的部署,首先從無財產可供執行的案件中,將企業法人作為被執行人的案件篩選出來,再利用最高法院及地方各級法院的網絡查控體系進行一次查詢,在此基礎上篩選出一批符合破產原因且屬于無經營資金、無營業場所和企業管理機構、人員下落不明的案件以及有關當事人申請盡快移送破產審查的案件,率先對其啟動執行轉破產工作。隨著工作的逐步推開,再分批對其他情形的案件啟動執轉破程序。

  執行不能的案件移送破產審查后,相當一批企業可能已沒有資產或者資產已不足以抵償破產費用,此時破產費用如何保障,是一個難題。對此,各級法院可以考慮分類解決:對破產案件的訴訟費用,原則上法院可依法依規予以減免;對包括管理人報酬在內的其他破產費用,各地法院可以考慮采取鼓勵利害關系人墊付費用、從其他破產案件管理人報酬中提取一定比例解決破產費用、建立管理人報酬保障資金等措施來解決。繼廣東深圳、浙江溫州等地中級人民法院協調當地政府建立專項破產費用保障資金后,今年越來越多的地方法院已經協調政府建立了破產費用保障機制,這對開展破產審理是一個有力促進,實踐中效果也較好,值得借鑒推廣。

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